За несколько лет власти выполнили лишь треть из 18 рекомендаций, а за последний год – только одну и ту частично, насчет формирования практики снятия депутатской неприкосновенности. По остальным – прогресс отсутствует. С февраля 2022 г. Молдова не исполнила полностью ни одну новую рекомендацию. Последний отчет Группы государств по борьбе с коррупцией (GRECO) относит Молдову к числу немногих стран, которые «по-прежнему имеют глобально неудовлетворительный уровень выполнения рекомендаций».
Этот авторитетный орган регулярно проверяет усилия властей, направленные на противодействие коррупции среди депутатов, судей и прокуроров. По его мнению, некоторые законодательные изменения негативно влияют на реформу и даже могут свести на нет имеющиеся достижения.
Шесть стран, включая Молдову, получили «неуд»
GRECO – международная организация, созданная Советом Европы в 1999 г. Ее основная цель – помощь странам-участницам в противостоянии коррупционным проявлениям, прежде всего, в высших эшелонах власти и органах правосудия. GRECO определяет антикоррупционные стандарты и контролирует, насколько национальная практика им соответствует. Членство в организации не ограничивается Европой, к ней также присоединились США и Казахстан.
В общей сложности в GRECO состоит 49 стран, в том числе Молдова, с июня 2001 г. За прошедший период эксперты организации составили четыре доклада о ситуации с коррупцией в Молдове, в каждом из которых содержались рекомендации. Последний из них подготовлен в 2016 г. За прошедший период было опубликовано несколько отчетов с оценкой антикоррупционных усилий властей.
Оценочная группа GRECO неоднократно посещала Молдову, в том числе совсем недавно. Состоялась серия интервью с представителями гражданского общества, академической среды, ряда публичных учреждений и правоохранительных органов. Чтобы ознакомиться с мнениями об эффективности реформ, делегация встретилась с экспертами Transparency International Moldova, Центра анализа и предупреждения коррупции, Центра юридических ресурсов Молдовы, Ассоциации «Comunitatea Internet», Института европейской политики и реформ. В своем последнем отчете эксперты GRECO напоминают, что в конце минувшего года девять стран продемонстрировали крайне неудовлетворительные показатели по итогам четвертого раунда оценки.
Причина – низкий уровень выполнения рекомендаций GRECO в отношении депутатов, судей и прокуроров. Это Армения, Босния и Герцеговина, Дания, Венгрия, Молдова, Польша, Румыния, Турция и Украина. Впоследствии буквально за несколько месяцев правительства ряда стран приняли меры для улучшения ситуации. В отчетах за 2023 г. GRECO пришла к выводу, что Армения, Венгрия, Румыния и Украина выполнили ее рекомендации. Однако ряд стран, включая Молдову, «по-прежнему имеют глобально неудовлетворительный уровень».
Оценка в рамках четвертного раунда продолжится только для шести стран, получивших «неуд»: Босния и Герцеговина, Чехия, Дания, Молдова, Польша и Турция. Ранее в отчете от 19 мая GRECO пришла к выводу, что из 18 рекомендаций Молдова полностью выполнила всего лишь шесть (33%). Из оставшихся десять выполнены частично (55,5%), а две остались невыполненными (11%). При этом за последний год власти исполнили только одну рекомендацию и ту частично – насчет формирования практики снятия депутатской неприкосновенности. Таким образом, со времени предыдущего промежуточного отчета (февраль 2022 г.) Молдова не выполнила полностью ни одну новую рекомендацию. Как следствие, эксперты Совета Европы говорят о низком уровне усилий и отсутствии прогресса по оставшимся рекомендациям, в целом оценивая ситуацию как неудовлетворительную.
Кто же фигурирует в лидерах антикоррупционного рейтинга? По состоянию на конец минувшего года Финляндия и Норвегия были единственными двумя странами, которые выполнили абсолютно все рекомендации в отношении депутатов, судей и прокуроров. Литва полностью «отработала» 92% рекомендаций, за ней следуют Албания (90%), Великобритания (88%), Болгария (84%), Латвия (81%) и Сан-Марино (77%).
Чем недовольны в GRECO?
В отношении Молдовы львиная доля претензий касается противодействия коррупции в высших эшелонах власти, и прежде всего в парламенте. Депутаты не спешат внедрять антикоррупционные требования, направленные на предупреждение этого феномена и борьбу с ним в своих рядах. Кроме парламентской практики снятия иммунитета, которая отрабатывается на оппозиции, подвижек в выполнении рекомендаций практически нет. Кодекс поведения для парламентариев, который включает правила для различных ситуаций конфликта интересов и взаимодействия с третьими сторонами/лоббистами, стремящимися оказать влияние на законодательный процесс, еще предстоит принять.
Эксперты отметили, что власти сообщили в марте 2022 г. о создании рабочей группы для разработки такого документа, но с тех пор никакой информации об этом не было. Отдельный блок претензий – к законотворческому процессу. По мнению экспертов, следует приложить более активные усилия для обновления веб-сайта парламента, чтобы он стал более информативным и удобным в использовании. Сайт должен содержать детальную информацию о законопроектах и взаимодействии с другими органами, а также гражданским обществом.
Речь идет о проведении конструктивных консультаций по продвигаемым инициативам и обеспечении надлежащего учета мнений общественности. Контрольные механизмы, при помощи которых должна проверяться честность высокопоставленных лиц, по-прежнему функционируют кое-как. В международной организации пришли к выводу, что у властей нет заинтересованности в том, чтобы Национальный орган по неподкупности стал более эффективным или хотя бы заработал в полную силу. Уже длительное время он недоукомплектован кадрами и нуждается в институциональной стратегии.
В отношении судебной системы GRECO отмечает ряд положительных изменений, среди которых вывод министра юстиции и генпрокурора из состава Высшего совета магистратуры (ВСМ), что само по себе является важным шагом, повышающим независимость правосудия. Кроме того, были определены критерии отбора судей и членов ВСМ, а также введена в закон обязанность Высшего совета магистратуры мотивировать все свои решения. К плюсам отнесено принятие мотивированных решений по дисциплинарным вопросам и некоторые изменения в процедуре привлечения судей к ответственности.
В то же время подчеркивается, что отдельные действия властей негативно влияют на реализацию некоторых невыполненных рекомендаций и даже могут свести на нет достижения, имеющиеся к настоящему времени. К таким шагам GRECO относит процесс предварительной проверки кандидатов в ВСМ и предлагаемые проверки для отдельных категорий судей, по отдельным аспектам которых накопилось множество вопросов.
Еще одно решение властей, которое получило негативную оценку со стороны международных экспертов в области борьбы с коррупцией, это усиление роли министра юстиции в созыве общего собрания судей. Напомним, что данная инициатива была представлена в марте 2023 г. председателем парламентской комиссии по правовым вопросам, назначениям и иммунитету Олесей Стамате. Министр получил право при определенных условиях (в том числе при отсутствии кворума) созывать общее собрание судей или прокуроров. В ответ на инициативу национальные эксперты, представители прокуратуры и судебной системы заявили о вмешательстве в работу органов самоуправления и о нарушении принципа разделения властей. В Минюсте, в свою очередь, отметили, что речь идет «только о крайних ситуациях, исключительных случаях, когда собрания не могут быть организованы».
По словам министра юстиции Вероники Михайловой-Морару, «это организационный вопрос, а не вмешательство». Что касается органов прокуратуры, то уровень выполнения рекомендаций также остается неудовлетворительным. Министр юстиции и председатель ВСМ все еще состоят в составе Высшего совета прокуроров, тогда как вопрос о необходимости их исключения обсуждался бесчисленное количество раз. Нынешняя практика, по мнению экспертов, создает чрезмерный простор для вмешательства представителя исполнительной власти в деятельность прокуроров.
Две недели назад, 20 июля, парламентом был принят проект поправок о пересмотре и усилении правовой базы в отношении дисциплинарной ответственности прокуроров, а также об изменении состава Высшего совета прокуроров. Из него поэтапно выведут членов по должности – генпрокурора, министра юстиции и народного адвоката. Однако если для генерального прокурора и омбудсмена новое правило вступит в силу с 1 января 2024 г., то для министра юстиции, к нахождению которого в составе органа самоуправления прокуроров было больше всего вопросов, — только с 1 января 2026 г.
Также, согласно изменениям, инспекция прокуроров, которая является подразделением Генпрокуратуры, будет переведена в подчинение Высшего совета прокуроров. Если сегодня она состоит из шести инспекторов, то будет состоять из девяти. Этот орган наделяется «функциональной автономией», необходимой для независимого рассмотрения вопросов, связанных с дисциплинарными нарушениями. Две коллегии – по отбору и по оценке деятельности прокуроров – будут совмещены в одну, которой «даны дополнительные рычаги для проверок финансовой неподкупности и соблюдения этических норм». Данным поправкам еще предстоит пройти оценку со стороны GRECO.
«У нас очень серьезные отставания» Пока же официальным органам страны рекомендуется усилить свою активность и реализовать рекомендации, по которым прогресс отсутствует или является недостаточным. GRECO призывает власти Республики Молдова представить отчет о ходе внедрения невыполненных рекомендаций не позднее 31 марта 2024 г.
